Проект обобщения судьи Блажнова Д.Н. судебной практики по применению Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ

Проект
Обобщение судебной практики по применению Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при осуществлении органами государственного и муниципального контроля проверки деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с пунктом 3.1 плана работы на 1 полугодие 2012 года, утвержденного Постановлением Президиума арбитражного суда Астраханской области от 19.12.2011 года № 1, подготовлено обобщение судебной практики по применению Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при осуществлении органами государственного и муниципального контроля проверки деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Федеральный закон от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) действует с 01.05.2009 года. Необходимо отметить, что с 1 января 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 27.12.2009 года N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления", который внес изменения, в том числе и в Закон N 294-ФЗ.

В результате принятых изменений из части 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ, определяющего сферу применения этого Закона, исключены ограничивающие слова "при осуществлении ими предпринимательской деятельности". Отсюда следует, что с 01.01.2010 года действие Закона N 294-ФЗ распространяется на отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении всех юридических лиц (коммерческих и некоммерческих) и индивидуальных предпринимателей (кроме случаев, указанных в частях 3 - 5 статьи 1 Закона N 294-ФЗ).

Кроме того, Законом № 294-ФЗ расширен и ряд случаев, влекущих недействительность результатов проверки, проведенной с нарушением определенных положений данного Закона. Так Законом установлены дополнительные требования к экспертам и экспертным организациям. В соответствии с дополнительными требованиями, приведенными в пункте 9 статьи 15 Закона N 365-ФЗ, органы государственного контроля (надзора) не вправе привлекать к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов и экспертные организации, состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с проверяемым лицом, а также являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц. Привлечение экспертов и экспертных организаций, являющихся аффилированными лицами проверяемого лица, запрещено с 01.01.2010 года.

С 01.01.2011 года участие в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводятся проверки, будет относиться к категории грубых нарушений (статья 20 Закона N 294-ФЗ), влекущих за собой отмену результатов проверки по заявлению проверяемого лица.

В Законе N 294-ФЗ также указаны и иные случаи грубых нарушений, которые могут быть допущены при проведении проверок органами государственного или муниципального контроля (надзора) (часть 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ). В этот перечень, в частности, входит и нарушение требований части 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, то есть нормы об уведомлении о проведении плановой проверки не позднее, чем за три рабочих дня до ее начала.

Необходимо отметить, что часть 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ устанавливает также положение о том, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения проверяемым обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Таким образом, по смыслу вышеназванной нормы обращение проверяемого лица в суд с заявлением о признании недействительными результатов проверки, проведенной с грубыми нарушениями Закона № 294-ФЗ, не является обязательным условием для признания соответствующих результатов недействительными, поскольку такие нарушения сами по себе влекут недопустимость использования таких результатов проверки в качестве доказательств нарушения закона хозяйствующим субъектом.

Оценка таким результатам проверки как недопустимым доказательствам по делу, может быть дана судом также при рассмотрении заявлений административных органов о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности.

Введение вышеназванной нормы о случаях грубых нарушений, влекущих недействительность результатов проверки хозяйствующего субъекта является новеллой, поскольку ранее действовавший Федеральный закон от 08.08.2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" вообще не содержал нормы о том, что результаты проверки органами государственного или муниципального контроля (надзора), полученные с грубыми нарушениями, не могут использоваться в качестве доказательств.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации и 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Однако, как было указано выше, Закон № 294-ФЗ фактически предоставил хозяйствующим субъектам право на обращение в суд с требованием о признании недействительными результатов проверки, являющихся доказательствами, а не только актами, содержащими властное волеизъявление в отношении проверяемого лица.

Таким доказательством, полученным в результате проверки, в силу части 1 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, является акт проверки, который сам по себе не содержит требований властного характера, адресованных проверяемому лицу, а фиксирует лишь факты и обстоятельства, установленные должностными лицами органов власти в результате проверки.

Однако в судебной практике существуют разные подходы к применению отдельных положений Закона № 294-ФЗ, в том числе и положений, предоставляющих суду полномочия по признанию недействительными результатов проверки, проведенных с грубыми нарушениями названного Закона.

За 2011 год административной коллегией арбитражного суда Астраханской области рассмотрено 556 дел об оспаривании действий, решений органов власти, за первый квартал 2012 года рассмотрено 185 дел данной категории.

Из указанных дел в 2011 году 226 заявлений были удовлетворены, за первый квартал 2012 года было удовлетворено 76 таких заявлений.

При рассмотрения указанных дел, в некоторых случаях возникали вопросы, к каким из рассматриваемых правоотношений подлежит применению Федеральный закон от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а какие отношения не урегулированы этим Законом.

В связи с чем, целью настоящего обобщения является анализ проблем, связанных с применением Федеральный закон от 26.12.2008 года №294-ФЗ.

1. Участие в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки, относится к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.

(Дело № А06-6441/2011). В арбитражный суд Астраханской области обратилось Общество с заявлением о признании недействительным предписания Южного межрегионального территориального управления в лице Территориального отдела государственного надзора по Астраханской области.

Требование заявлено в соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и мотивировано, в том числе, тем обстоятельством, что в нарушение части 3 статья 12 Федерального закона N 294-ФЗ орган государственного контроля привлек к проведению выездной проверки юридического лица экспертную организацию, состоящую в гражданско-правовых отношениях с юридическим лицом, в отношении которого проводится проверка.

Суд заявленные требования удовлетворил, постановлениями арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанции решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Удовлетворяя требования заявителя, суды исходили из того, нарушение требований, предусмотренных частью 3 статьи 12 Федерального закона N 294-ФЗ (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки) относится к грубым нарушениям.

В рассматриваемом случае испытательная лаборатория, привлеченная к участию в проверки в качестве экспертной организации для исследования произведенных замеров электрической энергии в схеме трансформаторной подстанции состоит в гражданско-правовых отношениях с проверяемым лицом, что подтверждается представленными договорами на оказание услуг по проверке приборов, актами выполненных работ, а также платежными документами об оплате оказанных услуг, выполненных работ.

Аналогичным образом суд поступил при рассмотрении дела №А06-7130/2011, возбужденном по заявлению Общества о признании недействительным предписания Южного межрегионального территориального управления в лице Территориального отдела государственного надзора по Астраханской области, заявленные требования по которому обоснованы такими же обстоятельствами, что и по указанному делу.

В своем решении по данному делу арбитражный суд указал, что в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в статью 12 Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Законом от 27.12.2009 года №365-ФЗ, установлены ограничения, фактически запрещающие с 1 января 2011 года органом государственного контроля (надзора) привлекать к проведению мероприятий по контролю экспертов и экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводятся проверки.

Кроме того, суд указал, что в соответствии с изменениями и дополнениями, одновременно внесенными в статью 20 Федерального закона №294-ФЗ, с 1 января 2011 года привлечение к проведению мероприятий по контролю экспертов и экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводятся проверки, отнесено к категории грубых нарушений, вследствие чего результаты этих проверок не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований и подлежат отмене (часть 1 статьи 20, пункт 8 части 2 статьи 20 Федерального закона №294-ФЗ).

Постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции решение суда по данному делу оставлено без изменения, к настоящему времени судебные акты по делу не обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции.

2. Нарушение требований Закона № 294-ФЗ об уведомлении лица о проведении плановой выездной проверки, не позднее чем в течение трех рабочих дней до ее проведения, в силу части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ относится к числу грубых нарушений, исключающих привлечение проверяемого лица к административной ответственности.

(Дело № №А06-5531/2011). Министерство здравоохранения Астраханской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к индивидуальному предпринимателю о привлечении к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При рассмотрении дела арбитражным судом первой инстанции было установлено, что основанием для составления в отношении индивидуального предпринимателя протокола об административном правонарушении послужили результаты плановой выездной проверки, порядок проведения которой регулируется нормами Федерального закона N 294-ФЗ.

Судом также установлено, что распоряжение министра здравоохранения Астраханкой области о проведении плановой выездной проверки предпринимателю направлено после проведения проверки.

Кроме того, в своем решении суд указал, что извещение телефонограммой вместо направления копии соответствующего распоряжения, содержание которого определено в части 2 статьи 14 Закона N 294-ФЗ, явно не соответствует требованиям этого Федерального закона.

По смыслу части 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ административный орган не только обязан уведомить о предстоящем проведении проверки, но и направить в трехдневный срок до проведения проверки любым доступным способом копию распоряжения о проведении проверки, содержащее все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ.

Таким образом, требование Закона № 294-ФЗ об уведомлении не позднее чем в течение трех рабочих дней путем направления копии распоряжения о проведении проверки, административным органом не выполнено, доказательств соблюдения установленного срока суду не представлено, что в силу части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ относится к числу грубых нарушений, влекущих недействительность результатов проверки.

Решение суд по данному делу не обжаловалось в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций.

Аналогичным образом суд поступил и при рассмотрении дела А06-8877/2011, возбужденного по заявлению Общества к Региональному управлению Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Астраханской области и его должностным лицам о признании незаконными действии по проведению проверки Общества, о признании незаконными результатов проверки, отраженных в акте

Суд удовлетворил заявленные требования, сославшись в своем решении на то, что в нарушение части 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ представитель проверяемого юридического лица был извещен о проведении проверки лишь в день начала проверки, а не в течении трех дней, как предусмотрено указанным федеральным законом.

К настоящему времени решение арбитражного суда первой инстанции по данному делу не обжаловалось. Однако существует судебная практика Федерального арбитражного суда Поволжского округа по применению данной нормы.

Так в постановлении от 02.07.2010 года по делу № А12-22144/2009 арбитражный суд кассационной инстанции согласился с позицией апелляционной инстанции, согласно которой апелляционный суд счел нарушенным административным органом требований Закона N 294-ФЗ, поскольку приказ Управления Госстройнадзора о проведении проверки был вручен представителю юридического лица в день проведения проверки, в то время как в соответствии с частью 12 статьи 9 названного Федерального закона юридическое лицо должно было быть уведомлено о проведении проверки не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

Данное нарушение в силу части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ относится к числу грубых нарушений, влекущих недействительность результатов проверки.

С учетом изложенного суды сделали вывод о том, что результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований нормативных актов в области строительства.

Кроме того, суд кассационной инстанции в своем постановлении отклонил довод административного органа о том, что в силу части 5 статьи 27 указанного Закона до 01.01.2011 года его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в части 4 статьи 1 настоящего Федерального закона.

Согласно части 4 статьи 1 Закона 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Арбитражный суд кассационной инстанции указал, что порядок и срок уведомления юридического лица о проведении проверки не относится ни к виду, ни к предмету, ни к основаниям проверок, ни к срокам их проведения и, соответственно, не подпадают под действие части 5 статьи 27 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ.

3. В силу пункта 5 статьи 27 Закона N 294-ФЗ до 1 июля 2011 года данный Закон, в части проведения проверок в сфере промышленной безопасности, не действовал.

(Дело № А06-6358/2010). Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к Прокуратуре Трусовского района г. Астрахани, Прокурору Трусовского района г. о незаконным признании ответа об отсутствии оснований для принятия мер прокурорского реагирования.

В своем обращении, на которое последовал вышеназванный ответ, Общество сообщило, что согласно распоряжению Нижне-Волжского Управления Ростехнадзора была проведена плановая проверка Общества в период с 10 по 31 августа 2009 года. На официальном сайте генеральной прокуратуры РФ заявителем была получена информация о проведении плановой проверки общества Нижне-Волжским Управлением Ростехнадзора в период с 05.082010 года, сроком на 7 дней.

Из обращения общества также следовало, что, по, мнению заявителя, проведение данной проверки противоречит пункту 2 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которому плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В обоснование своего ответа на обращение заявителя должностное лицо органа Прокуратуры сослалось, в том числе, на Федеральный закон от 21.07.1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который обязывает обеспечить постоянный надзор за соответствием деятельности хозяйствующих субъектов требованиям промышленной безопасности.

При рассмотрении дела, суд согласился с позицией Прокуратуры, и отказал заявителю в удовлетворении заявленного требования. Постановлениями арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанции решение суда оставлено без изменения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды указали на то, что на дату проведения названных проверок и составления соответствующего плана проверок на 2010 год в силу пункта 5 статьи 27 Закона N 294-ФЗ данный Закон в части проведения проверок в сфере промышленной безопасности не действовал. Причем Федеральным законом от 28.12.2010 года № 408-ФЗ действие данного Закона (в рассматриваемой части) отсрочено вновь - до 01.07.2011 года.

Кроме того, суды указали, что ранее действовавший Федеральный закон от 08.08.2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» также не действовал в части контроля объектов, признаваемых опасными (части 3 статьи 1 Закона).

4. Закон N 294-ФЗ не требует предварительного уведомления проверяемого лица о проведении внеплановой выездной проверки, проводимой по обращениям граждан-потребителей, права которых нарушены. Для представления интересов проверяемого лица при проверке не обязательно наличие соответствующей доверенности, такое представительство может следовать из обстановки.

(Дело № А06-5298/2011) Общество обратилось в арбитражный суд Астраханской области с заявлением к Службе строительного и жилищного надзора Астраханской области о признании незаконным и отмене решения, предписаний

Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановление арбитражного суда апелляционной инстанции Обществу отказано в удовлетворении заявленных требований. Апелляционная инстанция в своем постановлении признала несостоятельным довод апелляционной жалобы о нарушении административным органом процедуры выдачи предписания.

При этом апелляционная инстанция указала, что в силу пункта 2 части 2 и части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предварительного уведомления Учреждения о ее проведении не требовалось, поскольку спорная внеплановая выездная проверка проводилась по обращениям граждан-потребителей, права которых нарушены.

Кроме того, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций признали допустимым участия в проверке в качестве представителя проверяемого лица, инженера Общества, не имеющего доверенности на представления интересов Общества. В настоящее время дело находится на рассмотрении в арбитражном суде кассационной инстанции.

Однако существует судебная практика Федерального суда Поволжского округа, выраженная в постановлении от 28.10.2010 года № А12-5725/2010, согласно которой Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит запрета на участие в качестве представителя проверяемого лица, при проведении осмотра помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, любого сотрудника юридического лица, выполняющего на момент проверки должностные обязанности.

Между тем, по делу № А12-5725/2010 анализировалась проверка, проведенная Инспекцией Федеральной налоговой службы, к порядку проведения которой положения Закона № 294-ФЗ не применялись.

5. При проверке соблюдения положений Закона «Об административных правонарушениях» на предмет выполнения хозяйствующим субъектом правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения, требования Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не применимы.

(Дело № А06-1964/2011) Индивидуальный предприниматель обратилась в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к администрации города Астрахани о признании незаконными действий администрации в части проведения проверок деятельности предпринимателя 23.11.2010 года, 27.01.2011 года, 25.02.2011 года; отмене результатов проверок, оформленных актами; признании незаконными оснований для проведения внеплановой проверки.

Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением арбитражного суда кассационной инстанции, заявленные требования были удовлетворены.

В качестве обоснования принятого решения судами указано, что администрацией при проведении проверок нарушены положения Закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Арбитражный суд кассационной инстанции, при рассмотрении дела, не согласился с выводами арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, и отменил судебные акты названных инстанций, отказав заявителю в удовлетворении заявленных требований.

В своем постановлении суд кассационной инстанции указал, что согласно пункту 6 статьи 2 Закона № 294-ФЗ под проверкой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным правовыми актами.

В рассматриваемом случае проверялось соблюдение положений Закона "Об административных правонарушениях" на предмет соблюдения выполнения правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения, а не осуществлялся контроль за экономической деятельностью предпринимателя.

Кроме того, в постановлении арбитражного суда кассационной инстанции указано, что оспариваемые акты проверки не являются правовыми документами, подлежащими оспариванию в административном порядке. Данные акты могут являться, лишь в совокупности с протоколами об административном правонарушении, предметом доказательств которым суд может дать правовую оценку, но не предметом самостоятельного рассмотрения.

Однако по аналогичной категории дел существует и иная судебная практика Федерального арбитражного суда Поволжского округа.

6. Осуществление проверок за соблюдением перевозчиками действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани в соответствии с Положением, утвержденным постановлением мэра города от 20.08.2009 года N 4015-м, является осуществлением муниципального контроля, порядок проведения которого регулируется Федеральным законом N 294-ФЗ.

(Дело № А06-2326/2011) Индивидуальный предприниматель обратилась в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к администрации города Астрахани о признании действий по осуществлению проверок за соблюдением перевозчиком действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения незаконными, а результаты проверок, отраженные в акте проверки –недействительными.

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлениями арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций, заявленные требования были удовлетворены.

Судебные инстанции в своих судебных актах указали следующее.

Закон N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.

Осуществление проверок за соблюдением перевозчиками действующего законодательства в сфере транспортного обслуживания населения города Астрахани в соответствии с Положением, утвержденным постановлением мэра города от 20.08.2009 N 4015-м, является осуществлением муниципального контроля.

Согласно части 12 статьи 9 ФЗ N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Администрацией г. Астрахани представлен в материалы дела график плановых проверок управления транспорта и пассажирских перевозок, ни в суд первой, ни в суд апелляционной инстанций не представлены доказательства уведомления заинтересованных лиц о плане проведения проверок.

Согласно части 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

Из акта проверки и пояснений представителей сторон, данных в ходе слушания дела в суде первой инстанции, следует, что проверка проводилась путем скрытой съемки, без остановки транспортного средства, акт проверки предпринимателя составлен в отсутствие предпринимателя, и предъявлен для ознакомления позже, объяснения по выявленному факту не приняты, предприниматель была лишена в ходе настоящей проверки возможностей реализации своих прав, предусмотренных статьей 21 Закона N 294-ФЗ.

Исходя из вышеприведенных обстоятельств суды посчитали, что допущенные администрацией при проведении проверки нарушения являются грубыми, влекущими недействительность результатов проверки.

Следует отметить, что по делу А06-7413/2009, возбужденному по заявлению Общества к администрации города Астрахани о признании частично недействующим постановления мэра города Астрахани от 20.08.2009 года N 4015-м "О мерах по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах города Астрахани", регламентирующего порядок проверок органом местного самоуправления деятельности по осуществлению пассажирских перевозок, суд первой инстанции проверил данное постановление на соответствие Закону N 294-ФЗ.

Решением суда первой инстанции по данному делу от 04.05.2010 года, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21.09.2010 года, обжалованные положения вышеназванного нормативного правового акта признаны соответствующими Федеральному закону N 294-ФЗ.

В судебных актах по данному делу суды указали, что администрация города Астрахани в целях решения вопросов безопасности дорожного движения, создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, фактически осуществляет муниципальный контроль, не смотря на то, что статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции действовавшей в рассматриваемый период, такая деятельность не поименована буквально как муниципальный контроль.

Следовательно, в силу статьи 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 года N 294-ФЗ к действиям администрации города Астрахани по координации и контролю деятельности субъектов всех форм собственности, осуществляющих пассажирские перевозки на территории города Астрахани, подлежат применению положения настоящего Закона.

Вывод:

Задачами настоящего обобщения являлись: установление единообразия практики рассмотрения дел, связанных с применением Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 года N 294-ФЗ.

Проведенное обобщение свидетельствует о том, что в основном практика рассмотрения дел данной категории арбитражным судом Астраханской области соответствует положениям действующего законодательства, практике применения, выраженной в постановлениях Федерального арбитражного суда Поволжского округа и в постановлениях Двенадцатого арбитражного апелляционного суда.

Однако в некоторых случаях имеют место отмены судебных актов первой инстанции по делам данной категории. Причем, как показал проведенный анализ, в Федеральном арбитражном суде Поволжского округа имеются различные походы к вопросу о том, к каким правоотношениям по проведении проверок деятельности хозяйствующих субъектов подлежат применению нормы Федерального закона № 294-ФЗ, а к каким правоотношениям он не применим.

Указанными обстоятельствами в основном и вызваны причины отмены судебных актов арбитражного суда Астраханской области.

Кроме того, необходимо отметить, к настоящему времени на федеральном уровне приняты нормативные правовые акты, которыми фактически расширились границы применения Закона № 294-ФЗ.

Так Федеральным законом от 18.07.2011 года № 242-ФЗ было установлено положение части 2 статьи 8.1 Федерального закона от 08.11.2007 года № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которым к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) в морских портах, проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в морских портах, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2010 года № 268 в пункт 2 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 года № 305, введен абзац, согласно которому государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Кроме того, к моменту составления настоящего обобщения действует часть 3 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», в редакции Федерального закона от 18.07.2011 года № 242-ФЗ, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Таким образом, в настоящее время на федеральном уровне прослеживается стремление унифицировать порядок проведения проверок хозяйствующих субъектов, что направлено на обеспечение прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и придает для суда большую определенность в вопросе о применении норм законодательства при рассмотрении споров, возникающих по результатам проверок названных лиц.

Помимо указанного, результаты проведенного обобщения также показали различные подходы, существующие в Федеральном арбитражном суде Поволжского округа, к вопросу о том, могут или нет результаты проверки, изложенные в акте проверки, быть предметом самостоятельного обжалования в суде.

В частности, как было указано выше, по делу № А06-1964/2011Федеральный арбитражный суд Поволжского округа выразил позицию, согласно которой результаты, содержащиеся в актах проверок, не могут быть предметом самостоятельного обжалования. Однако в постановлении ФАС Поволжского округа от 02.08.2011 года по делу N А06-7159/2010 изложен иной поход, согласно которому поскольку заявителем фактически оспариваются результаты контроля, отраженные в акте, а не сам акт проверки, то заявленные требования подлежат рассмотрению по существу.

Кроме того, по делу А06-2326/2011, которое также было проанализировано в рамках настоящего обобщения, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа согласился с позицией арбитражного суда первой инстанции, поддержанной апелляционной инстанцией, который признал недействительными результаты проверки, оформленные в акте проверки.

По результатам проведенного обобщения, при рассмотрении аналогичных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, предлагается руководствоваться сложившейся судебно-арбитражной практикой, в которой отсутствуют различные подходы.

Устранение противоречий в сложившейся судебной практике по поводу отдельных вопросов, возможно путем проведения совместных семинаров арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций, в том числе и посредством проведения таких семинаров с помощью видеоконференц-связи.

Судья
Арбитражного суда
Астраханской области Д.Н. Блажнов

Помощник судьи Е.Ю. Корнева

Опубликовано: 25.02.2014 15:03 Обновлено: 27.04.2023 18:13