Обобщение судебной практики по спорам, связанным с применением бюджетного законодательства Российской Федерации в Арбитражном суде Астраханской области в 2015 году
Обобщение судебной практики по спорам, связанным с применением бюджетного законодательства Российской Федерации
в Арбитражном суде Астраханской области в 2015 году
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.
На основании и во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.
Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям, указанным в статье 1 БК РФ, непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов (ст. 4 БК РФ).
К бюджетным правоотношениям согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В современных условиях развития рыночных отношений механизмы государственной социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Бюджетная система обеспечивает единую финансовую политику государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой.
Вопросы правового регулирования бюджетных отношений играют важнейшую роль в социально-экономической сфере жизни страны, поскольку в нормах бюджетного права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства в бюджетной сфере, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, порядок получения и использования государственных денежных средств и другие вопросы.
Из-за сложности и многогранности бюджетных правоотношений при применении бюджетного законодательства на практике возникают споры, подлежащие разрешению в судебном порядке. Ряд категорий дел, в рамках которых применению подлежат нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, относится к подведомственности арбитражных судов.
В данном обобщении освещены отдельные вопросы, возникающие при рассмотрении дел, связанных с применением бюджетного законодательства, и практика их разрешения Арбитражным судом Астраханской области.
Анализ дел показывает, что нормы бюджетного законодательства применялись при рассмотрении дел о взыскании субсидий, выделенных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям из бюджета субъекта Российской Федерации; о взыскании межбюджетных трансфертов; об обжаловании предписаний и представлений по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства.
1. Подведомственность споров
Вопросы подведомственности споров, касающихся бюджетной сферы, нередко возникают в судебной практике.
Так, в 2015 году производство по ряду дел было прекращено Арбитражным судом Астраханской области в связи с неподведомственностью споров арбитражному суду.
Так, Администрации районов Астраханской области обратились в арбитражный суд с исковыми заявлениями к Администрациям муниципальных образований, входящих в состав этих районов, о взыскании задолженности по соглашениям о передаче осуществления части полномочий в различных сферах.
В соответствии с положениями статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.
В силу статьи 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, другими организациями и гражданами.
В пункте 2 постановления от 09.12.2002 года N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил следующее:
При принятии исковых и иных заявлений и рассмотрении дел необходимо исходить из того, что арбитражным судам подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, а также все дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, с участием иностранных лиц, дела об оспаривании решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение таких решений, дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.
Участниками спорных правоотношений могут быть юридические лица, индивидуальные предприниматели, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, образования, не имеющие статуса юридического лица, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя.
Таким образом, критериями отнесения споров к подведомственности арбитражного суда являются субъектный состав и характер правоотношений, которые должны быть связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Споры с участием граждан, не являющихся предпринимателями, подведомственны арбитражному суду только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством.
Проанализировав условия соглашений между Администрациями районов Астраханской области и администрациями Муниципальных образований, входящих в их состав, арбитражный суд пришел к выводу, что возникшие из данных соглашений бюджетные правоотношения сторон регулируются нормами Бюджетного Кодекса РФ, определяющим общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, устанавливающим основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Исходя из определений и терминов, применяемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации и данных в статье 6 Кодекса, предметом споров о взыскании не перечисленных в бюджет муниципального района денежных средств из бюджета поселения, входящего в состав муниципального района, является по существу требование о предоставлении межбюджетных трансфертов: предоставление средств одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Между тем предоставление межбюджетных трансфертов является процессом межбюджетного регулирования, а не экономическим спором.
Порядок предоставления межбюджетных трансфертов предусмотрен главой 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой подведомственность арбитражным судам таких бюджетных споров не установлена.
Следовательно, данные споры не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, что в силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет прекращение производства по делу.
2. Споры о взыскании субсидий, выделенных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям из бюджета субъекта Российской Федерации.
Арбитражным судом Астраханской области в рассматриваемом периоде было рассмотрено несколько дел данной категории (например А06-6529/29015, А06-3442/2015, А06-3442/2015, А06-6527/2015, А06-5031/2015, А06-12290/2014 и др.). При применении бюджетного законодательства по данной категории спора сформировалась судебная практика, основывающаяся на следующих выводах:
В соответствии с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пункте 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 статьи 78 БК РФ).
Таким образом, основания и порядок выплаты субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливаются нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем при рассмотрении соответствующего спора необходимо следовать правилам Согласно части 2 статьи 78 БК РФ установлено два основания для возврата в соответствующий бюджет предоставленной субсидии, а именно: нецелевое использование субсидии в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, либо ее неиспользование в установленные сроки.
В силу статей 28, 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
Основанием для удовлетворения исковых требований о возврате субсидия явилось непредоставление получателями субсидий отчетов и документов, подтверждающих целевое использование субсидий в установленные сроки.
3. Споры о признании недействительными предписаний и представлений по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства
Согласно статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
В силу п. 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово- бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 г. N 89н, к полномочиям данных федеральных органов исполнительной власти относится направление в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
Приказом Министерства Финансов РФ 20.03.2014 N 18н утвержден «Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Регламент).
Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (п. 2 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (п. 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, указанные ненормативные правовые акты могут быть обжалованы в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Анализ практики рассмотрения данной категории споров показал, что количество обращений в связи с возникновением данных споров в рассматриваемом периоде было невысоким, однако при их рассмотрении возник ряд сложностей, которые явились причиной отмены и изменений судебных актов суда первой и апелляционной инстанции.
Так, по делу А06-7848/2013 Федеральное казенное учреждение «Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Астраханской области» (учреждение, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Астраханской области (далее - Росфиннадзор по АО) о признании незаконным и отмене пунктов 1, 2, 3 представления от 24.09.2013 N 25-04-08-109/12 (далее - Представление).
Решением Арбитражного суда Астраханской области от 26.05.2014, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2014, признан недействительным пункт 2 Представления. В остальной части требований отказано.
Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 26.02.2015 решение арбитражного суда Астраханской области от 26.05.2014 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2014 отменены в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 1, 3 Представления и дело направлено на новое рассмотрение.
Решением Арбитражного суда Астраханской области от 10.07.2015, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2015, заявленные требования удовлетворены в части. Признан недействительным пункт 3 Представления. В удовлетворении заявленных требований о признании недействительным пункта 1 Представления отказано.
Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 22.12.2015 решение арбитражного суда Астраханской области от 10.07.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2015 в части отказа в удовлетворении требований заявителя о признании недействительным пункта 1 Представления отменены. Пункт 1 данного Представления признан недействительным.
Основанием для признания недействительными пунктов 1, 2, 3 Представления явились следующие выводы:
В пункте 2 оспариваемого Представления указано, что в результате нарушения статьи 34 БК РФ, п.11 Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направленных на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденных приказом Министра обороны Российской Федерации от 26.07.2010 года N 1010, лицам гражданского персонала, имеющим дисциплинарное взыскание за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине возложенных на них трудовых обязанностей, выплачивалось дополнительное стимулирование, что привело к неправомерному расходу денежных средств.
Заявитель, оспаривая наличие нарушения по данному пункту, указывал на то, что приказом руководителя Филиала от 13.04.2012 года N 70 за невыполнение требований статей 92, 209 и 227 Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации от 30.06.2006 г. N 200 и статьи 6 приказа МО РФ от 26.07.2010 г. N 1010 «О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации» объявлен выговор: начальнику отдела и ведущему экономисту отдела.
Приказом Руководителя Филиала N 78 от 23.04.2012 г. «О выплате дополнительной премии гражданскому персоналу Филиала No 1 «УФО МО РФ по Астраханской области» - начальник отдела и ведущий экономист отдела представлены к дополнительному материальному стимулированию за 1 квартал 2012 года.
Денежные средства, направленные на материальное стимулирование гражданского персонала Филиала N 1 (указание Руководителя ФКУ «УФО МО РФ по Астраханской области» от 17.04.2012 г. N 893) поступили на лицевой счет Филиала N 1 только во 2 квартале 2012 г. (19.04.2012 года).
Правовых оснований для не представления начальника отдела и ведущего экономиста отдела к дополнительному материальному стимулированию за 1 квартал 2012 г. у руководителя Филиала не имелось, так как указанные работники в 1 квартале 2012 г. в дисциплинарном порядке взысканию подвергнуты не были.
Данное нарушение бюджетного законодательство заявителем уже было предметом оспаривания в арбитражном суде Астраханской области. Решением арбитражного суда Астраханской области от 24.12.2013 года по делу No А06-7849/2013 о признании незаконным и отмене предписания от 24.09.2013 года N 25-04-08-109/12 заявленные требования удовлетворены. Предписание от 24.09.2013 года N 25-04-08-109/12 было признано незаконным и отменено в данной части. Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2014 года решение Арбитражного суда Астраханской области по делу А06-7849/2014 оставлено в силе.
На основании ч. 2. ст. 69 АПК РФ пункт 2 Представления является недействительным в силу преюдиции.
В пункте 3 представления Росфиннадзор по АО указал, что Филиал № 1 не отразил на забалансовом счете 01 «Имущество полученное в пользование» в части (неисключительных) лицензионных прав на конец 2012 года в сумме 251 360 рублей, что привело к искажению бюджетного учета и отчетности.
Согласно представленным в ходе проверке договорам No 722/56/177 от 24.11.2010 года, No К09-11/132 от 21.09.2011 года, No К/0060601/03-2012 от 07.11.2012 года, Учреждением были приобретены ( неисключительные) лицензионные права на программное обеспечение и использование баз данных на общую сумму 183,53 тыс.рублей.
Также в связи с реформированием объединенной финансово-экономической службы восковой части 15650 на основании акта приема-передачи программных СПС Консультант Плюс от 11.01.2011 года Учреждением был принят программный продукт Консультант Плюс общей стоимостью 67,83 тыс.рублей.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте» объектами бухгалтерского учёта являются имущество организаций, их обязательства и хозяйственные операции, осуществляемые организациями в процессе их деятельности.
Обязанность отражения в бюджетном учете информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также операциях, изменяющих указанные активы и обязательства, установлена статьей 264.1 БК РФ.
Вместе с тем, пункт 333 Инструкции No 157н, (в редакции, действующей в период с 1 января 2011 г. по 31 декабря 2012 г.), предусматривал, что объект имущества, полученный учреждением от балансодержателя (собственника) имущества, учитывается на забалансовом счете на основании акта приема-передачи (иного документа, подтверждающего получение имущества и права его пользования) по стоимости, указанной (определенной) передающей стороной (собственником).
Таким образом, для учета программного продукта на забалансовом счете в период с 2011 по 2012 гг. требовалось одновременное соблюдение двух условий: прием-передача имущества и прием-передача прав его использования.
Суд установил, что с 1 января 2013 г. для учета на забалансовом счете 01 «Имущество, полученное в пользование» достаточно выполнения одного из условий (или прием-передача имущества, или прием-передача права его использования), однако, проверке подвергался период с 1 января 2012 г. по 31 декабря 2012 г.
Фактически Учреждением были приобретены только неисключительные пользовательские права на программные продукты и справочно-информационные базы данных, без получения имущества в качестве нематериальных активов по актам приема- передачи, так как была осуществлена передача только неисключительных лицензионных прав, вменять Учреждению требование по отражению полученных пользовательских прав на забалансовом счете 01 неправомерно, ввиду противоречия требованиям п. 333 указанной выше Инструкции и п.п. 101, 104 Административного регламента.
Суд пришел к выводу, что применять в данном случае положения пункта 66 указанной выше Инструкции неправомерно, ввиду того, что программные продукты, приобретенные Учреждением, не являлись нематериальными активами, и в тоже время исключительные права на них Учреждению не передавались.
Таким образом, выводы Росфиннадзора по АО допущенном Филиалом N 1 нарушении не обоснованны, в связи с чем суд пришел к выводу о признании недействительным пункта 3 Представления.
По пункту 1 Представления нарушение выражено в том, что филиалом приняты бюджетные обязательства сверх доведенных до него на текущий 2012 финансовый год лимитов бюджетных обязательств на сумму 18 941 630 руб., что, по мнению Росфиннадзора по АО, является нарушением статьи 219 БК РФ, статьи 909 Руководства о финансовом обеспечении и особенностях бюджетного учета в Вооруженных силах Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 07.05.2008 N 250 дсп.
При этом Росфиннадзор по АО ссылается на нарушение пунктов 66, 332, 333 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 N 162н.
Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Компенсационные выплаты, обязательства по уплате налога на прибыль, налога на добавленную стоимость страховых взносов Росфиннадзор по АО признал нарушением бюджетного законодательства.
Согласно статье 20 БК РФ налог на прибыль и налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, относятся к классификации доходов бюджетов.
В нарушение ст. 65 АПК РФ Росфиннадзором по АО не доказано, что Филиалом N 1 произведена выплата денежного довольства военнослужащим, заработная плата гражданскому персоналу и социальные и компенсационные выплаты на сумму 383 507,16 руб., а также налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, страховых взносов на сумму 17 041 004, 10 руб. с нарушением бюджетного законодательства, принятие таких обязательств подпадает под действие главы 30 БК РФ.
Суд кассационной инстанции согласился с доводами заявителя, что ни законодательством Российской Федерации (в том числе БК РФ), ни Инструкцией по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н, ни Порядком учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19.09.2008 N 984, ни иными нормативно-правовыми актами РФ не предусматривается включение в состав принятых бюджетных обязательств суммы кредиторской задолженности, как начисленной, так и не переданной от иных получателей бюджетных средств.
Кроме того, согласно статье 6 БК РФ под бюджетным обязательством понимается расходные обязательства, надлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.
Росфиннадзором по АО в силу статьи 71 АПК РФ не установлено, что расходные обязательства, выявленные в ходе проверки плана счетов бухгалтерского учета привели к нарушению лимитов бюджетных обязательств, что приводит к нарушению норм БК РФ.
Также интересным с точки зрения правоприменения является дело № А06-10650/2014.
Согласно материалам данного дела, 13.10.2014 года ТУ Росфиннадзора в Астраханской области вынесено представление N 25-04-08-70/43 о принятии мер по устранению выявленных нарушений, а также устранению причин и условий нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (далее - Представление).
В пункте 3 представления указано, что в нарушение п. 9, азб. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, установлены излишки материальных ценностей общей стоимостью 41 651 660 руб.
В пункте 15 Представления указано, что в нарушение ст. 162, ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 N129-ФЗ «О бухгалтерском учете» установлено принятие бюджетных обязательств по КБК 187 02012026700244 222 на сумму 134 310 руб. сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств.
В пункте 17 Представления указано, что в нарушение ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 3, 9 Федерального закона от 21.11.1996 No129-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2012 год, ст.ст. 9, 13 Федерального закона от 06.12.2011 No402-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2013 год, п.п. 3, 7, 8, 202-206, 254-258, 276, 295-299 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, п. 7 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н, установлены искажения бюджетной отчетности в части данных отчета о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121) по строке 321 по состоянию на 01 января 2013 года в сумме 17 787 230 руб., по состоянию на 01 января 2014 года в сумме 17 493 080 руб.
В пункте 24 Представления указано, что в нарушение ст.ст. 72, 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», установлено заключение государственных контрактов на оплату транспортных услуг с изменениями условий контракта, которые не были предусмотрены конкурсной документацией на общую сумму 2 326 650 руб.
Не согласившись с данным Представлением в части выше указанных пунктов и полагая, что оно затрагивает интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, Военный комиссариат Астраханской области обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Решением Арбитражного суда Астраханской области от 09.04.2015 года по делу № А06-10650/2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2015 решение Арбитражного суда Астраханской области от 09.04.2015 отменено, пункты 3, 15, 17, 24 Представления признаны недействительными.
Суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 268, пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, и п. 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, пунктами 122 и 123 Административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, пришел к выводу о ненарушении Военным комиссариатом Астраханской области норм бюджетного законодательства, в связи с чем признал незаконными оспариваемые пункты Представления.
Суд кассационной инстанции в постановлении от 10.12.2015 согласился с выводами суда апелляционной инстанции в силу следующего.
В пункте 3 оспариваемого представления указано, что в нарушение п. 9, азб. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, установлены излишки материальных ценностей общей стоимостью 41 651 660 руб.
Суд апелляционной и каасационной инстанции, делая вывод о недействительности оспариваемого пункта Представления исходил из того, что в рассматриваемом случае имеет место нарушение положений п. 9, абз. 4 п. 11 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н, а не незаконное использование бюджетных средств, поскольку отсутствуют ссылки на нарушение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных положений бюджетного законодательства Российской Федерации.
Неисполнение либо ненадлежащее исполнение подзаконных актов, регулирующих осуществление бухгалтерского учета и отчетности в силу ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации не являются нарушениями бюджетного законодательства.
Кроме того, судом апелляционной и кассационной инстанции учтено, что в соответствии с решением Министра обороны Российской Федерации от 10.12.2010, указаниями ГОМУ ГШ ВС от 26.03.2011, письмом руководителя Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации от 11.03.2011 имущество Вооруженных Сил Российской Федерации подлежит закреплению за территориальными управлениями имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации. При этом, необходимое имущество военным комиссариатам может быть предоставлено на основании договоров безвозмездного пользования недвижимым имуществом.
Согласно Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 N 162н, для формирования информации в денежном выражении о состоянии объектов основных средств и хозяйственных операций, их изменяющих, применяется счет 010100000 «Основные средства». Так, оприходование излишков основных средств, выявленных при инвентаризации, по рыночной стоимости отражается по дебету соответствующих счетов аналитического учета счета 010100000 «Основные средства» (010111310 - 010113310, 010115310, 010118310, 010131310 - 010138310) и кредиту счета 040110180 «Прочие доходы».
Таким образом, оприходование как излишков основных средств, так и полученных (приобретенных, построенных) основных средств, переданных в безвозмездное пользование Учреждению, предусмотрено Инструкцией по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 N 162н, в связи с чем факт наличия излишков отсутствовал, так как данные объекты недвижимости были оприходованы в установленном порядке в государственном учреждении «Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений» Министерства обороны Российской Федерации.
При этом, пункт 333 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных учреждений), утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н, также не предусматривает оприходование излишков на забалансовом счете 01.
Таким образом, при отсутствии стоимостной оценки объектов недвижимого имущества, данное имущество не подлежало учету на забалансовом счете 01 и не является излишками.
Пунктом 15 Представления Учреждению установлено принятие бюджетных обязательств по КБК 187 02012026700244 222 на сумму 134 310 руб. сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств, что, по мнению ТУ Росфиннадзора в Астраханской области, является нарушением ст. 162, ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 No129-ФЗ «О бухгалтерском учете».
Учет бюджетных обязательств отражался Учреждением в Журнале операций No 10 по учету санкционирования расходов.
Так, в 2012 году по КБК 18702012026700244222 поступили лимиты бюджетных обязательств в сумме 1 768 400 руб.
В течение 2012 года приняты бюджетные обязательства по трем государственным контрактам, заключенным в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 No 94-ФЗ, что подтверждается Сведениями о принятом бюджетном обязательстве (Форма по КФД 0531702) (п. 2.1. Приказа Минфина РФ от 19.08.2008 No 98 н).
Кроме того, к учету приняты бюджетные обязательства в общей сумме 759 020 руб. на основании принятых к исполнению казначейством для оплаты денежных обязательств, представленных военным комиссариатом в соответствии с Порядком санкционирования (п. 2.2. Приказа Минфина Российской Федерации от 19.09.2008 No 98н).
По мере исполнения государственных контрактов в УФК по Астраханской области в электронной форме были направлены заявки на внесение изменений в бюджетное обязательство.
При таких обстоятельствах дела суд Учреждением не было допущено превышение лимитов бюджетных обязательств по итогам 2012 года, что подтверждается выпиской от 18 октября 2012 года, а также данными лицевого счета по состоянию на 01 января 2013 года.
Кроме того, в оспариваемом представлении указывалось на нарушение учреждением норм ст. 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Однако, как правильно установлено судом апелляционной и кассационной инстанции, в материалах дела отсутствуют доказательства отклонений принятых бюджетных обязательств над доведенными лимитами бюджетных обязательств по итогам 2012 года. При этом в качестве нарушения Росфиннадзором была вменена техническая ошибка, допущенная Учреждением и выразившаяся в несвоевременности постановки и уменьшении бюджетных обязательств в октябре 2012 года.
Таким образом, в процессе принятия бюджетных обязательств, в октябре 2012 года был нарушен порядок учета бюджетных обязательств, который не привел к превышению лимитов бюджетных обязательств по состоянию на 01 января 2013 года.
Указанное подтверждается также Отчетом о состоянии лицевого счета Учреждения по состоянию на 01 января 2013 года (раздел 2 «Операции с бюджетными средствами»), подготовленного Управлением Федерального казначейства по Астраханской области, в котором принятые бюджетные обязательства составили 1 768 400 руб., что соответствует доведенным до учреждения лимитам бюджетных обязательств на сумму 1 768 400 руб. и свидетельствует об отсутствии нарушений со стороны учреждения в принятии бюджетные обязательства по КБК 187 02012026700244 222 сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств в сумме 134 310 руб.
Далее, пунктом 17 представления установлено нарушение ст. 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 3, 9 Федерального закона от 21.11.1996 No 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2012 год, ст.ст. 9, 13 Федерального закона от 06.12.2011 No 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» на 2013 год, п.п. 3, 7, 8, 202-206, 254-258, 276, 295-299 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 No 157н, п. 7 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 No 191н, установлены искажения бюджетной отчетности в части данных отчета о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121) по строке 321 по состоянию на 01 января 2013 года в сумме 17 787 230 руб., по состоянию на 01 января 2014 года - в сумме 17 493 080 руб.
При этом, финансовый орган исходил из того, что в проверяемый период Учреждению не доводились лимиты бюджетных обязательств - субвенции. Соответственно в рассматриваемый период не было расходования субвенций непосредственно ФКУ «Военный комиссариат» и не подлежала отражению в отчете о финансовых результатах сумма 35 280 310 руб.
В соответствии с ч. 1 ст. 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Субвенции отражаются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.
Правила расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 No 625 «Об утверждении правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета».
Согласно п. п. 5, 6 указанных Правил субвенции перечисляются в установленном порядке в местные бюджеты на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов. Учет операций, связанных с использованием субвенций, осуществляется на лицевых счетах получателей средств местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.
Таким образом, непосредственное расходование субвенций осуществляет получатель средств местного бюджета на основании соответствующих первичных учетных документов, а не получатель средств федерального бюджета.
При этом судом апелляционной и кассационной инстанции учтено, что Учреждению переданы расчеты по перечисленным Минобороны Российской Федерации Министерству финансов Астраханской области субвенциям на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территории, где отсутствуют военкоматы, по счету 1 206 51 251 «Расчеты по авансовым перечислениям другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» на общую сумму 35 816 100 руб.
Таким образом, с учетом перечислений субвенций непосредственно Министерством обороны Российской Федерации доведение лимитов бюджетных обязательств до Учреждения не осуществлялось и осуществляться не могло, так как учреждению были переданы авансовые расчеты в порядке внутриведомственного перемещения по перечислению субвенций с лицевого счета Министерства обороны Российской Федерации в Министерство финансов Астраханской области на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.
При таких обстоятельствах суд апелляционной и кассационной инстанции пришел к выводу, что перечисление денежных средств (авансирование субвенций) было осуществлено Министерством обороны Российской Федерации в установленном порядке (п. п. 5, 6 Правил) на счета Управления Федерального казначейства по Астраханской области, которые в последующем были распределены по муниципальным образованиям (Администрации, главы районов и в последующем между сельскими советами), с отражением указанной хозяйственной операции в учете Министерства обороны Российской Федерации.
Пунктом 24 представления вменено нарушение ст.ст. 72, 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 No 94- ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», установлено заключение государственных контрактов на оплату транспортных услуг с изменениями условий контракта, которые не были предусмотрены конкурсной документацией на общую сумму 2 326 650 руб.
В статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.
Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 No 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
В силу подпункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 No89н (далее - Положение), аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.
За нарушение бюджетного законодательства руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов вправе применять меры принуждения, в том числе выносить представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (пункт 2 статьи 284 Кодекса).
Территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре (пункт 5.1 Положения).
В силу пунктов 3, 4, 6 Административного регламента Федеральная служба финансово-бюджетного надзора непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.
Таким образом, в соответствии со статьей 268 Кодекса и Административным регламентом Федеральная служба финансово-бюджетного надзора непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в отношении получателей бюджетных средств (статья 152 Кодекса).
Цель ревизий (проверок) – определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.
На основании результатов ревизии (проверки) руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению проверенной организации представление по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 122 Административного регламента).
В статье 281 Кодекса установлено, что под нарушением бюджетного законодательства понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод, что Управление уполномочено на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления по устранению установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства.
Вместе с тем выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, гражданского законодательства и т.п.) не относится к полномочиям Управления.
Таким образом, орган финансово-бюджетного надзора имеет право в пределах своей компетенции направлять получателю бюджетных средств обязательные к исполнению представления по устранению выявленных нарушений только бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений (бухгалтерского учета, гражданского законодательства, правил либо инструкций делопроизводства и других).
Кроме того, суд кассационной инстанции указал, что проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Военного комиссариата Астраханской области проводилась за 2012 год, в связи с чем подлежали применению к возникшим правоотношениям сторон нормы бюджетного законодательства, действовавшие в проверяемом периоде (статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Проведенный анализ судебной практики по спорам, связанным с применением бюджетного законодательства Российской Федерации показал, что трудности в рассмотрении данных правоотношений еще возникают в практике рассмотрения дел. Учитывая, что российское бюджетное законодательство находится в стадии реформирования, и особого внимания всех ветвей власти, актуальность правильного применения норм права, единообразия судебной практики стоит на особом месте. Будучи организацией, наделенной Конституцией Российской Федерации обязанностью оказывать квалифицированную помощь хозяйствующим субъектам в защите их нарушенных прав и интересов, арбитражный суд должен с особой ответственностью и вниманием относиться к формированию единообразной судебной практики.
Судья Арбитражного суда
Астраханской области Н.Н. Колмакова
Опубликовано: 17.08.2016 13:51 Обновлено: 27.04.2023 18:13